王兆星我国银行流动性监管制度变革

发布时间：2020-03-26 13:02:08 阅读：次来源：POM厂家

文/王兆星（中国银监会副主席）

本轮国际金融危机凸显了流动性管理与监管的重要性。危机后的国际金融监管改革将流动性覆盖率和净稳定资金比例两项指标作为全球统一的流动性监管标准，从而确立了流动性监管与资本监管几乎并驾齐驱的重要地位。在我国，1995年第一部《商业银行法》就将流动性与安全性、盈利性一起确定为商业银行的经营原则，将保持充足的流动性作为商业银行运营的首要前提之一。但是，在随后的很长一段时间内，在高储蓄率和直接融资市场不发达的环境中，商业银行的流动性并没有成为一个特别突出的问题与风险，实际的流动性管理也就更多停留在原则性要求或简单满足监管指标上，缺乏精细化管理的内生动力和相应的机制安排。然而，近几年来，金融市场和商业银行的经营环境正在发生重大变化，特别是2013年6月份发生的“钱荒”充分暴露了我国商业银行流动性管理存在的一些深层次问题，需要引起高度重视。为此，笔者将从梳理流动性监管理念形成和制度建设沿革入手，阐述流动性监管的主要进程与规律，探讨当前面临的主要挑战和改革方向。

流动性风险监管理念的确立

1994年，中国人民银行开始对商业银行实行资产负债比例管理，当时公布的九项指标中有五项与流动性相关，分别为存贷款比例指标、中长期贷款比例指标、资产流动性比例指标、备付金比例指标、拆借资金比例指标。可以看出，早期的金融监管非常看重商业银行的流动性。

1994年的资产负债比例管理隐含了较为朴素的流动性监管考量，在当时特定的历史条件下，在增强商业银行的自我约束和自我平衡能力的同时，客观上起到了降低商业银行流动性风险的作用。但是当时的流动性监管理念仍具有较大的历史局限性：第一，对流动性的认识还不充分、完整，流动性管理更多强调兑付存款的需要，而对存款以外的支付需要并没有统一的监管要求。第二，资产负债比例管理过于强调“存款立行”的理念，银行只有吸收到存款才能开展业务，这也成为后来我国银行体系同质化竞争的重要原因之一。第三，尚未形成风险监管的理念和意识。流动性监管还停留在满足几个指标的合规性监管阶段，无论是监管当局还是商业银行都没有形成前瞻、动态地识别、计量、管控和抵补流动性风险的意识。第四，还仅限于单体机构的流动性风险管理，而不是系统性的流动性监管。

2003年中国银监会成立后，开始确立风险监管的理念，明确提出了“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念。2005年，借鉴巴塞尔委员会发布的《有效银行监管核心原则》的相关内容，银监会制定印发了《商业银行风险监管核心指标（试行）》（下称“核心指标”），第一次建立了对商业银行实施风险监管的基准，具有了评价、监测和预警商业银行风险的参照体系。在流动性方面，提出使用流动性比例、核心负债比例和流动性缺口率三项指标来衡量商业银行的流动性风险。

对流动性监管而言，从1994年的资产负债比例管理到2005年的核心指标是一次质的飞跃，至少体现在以下三个方面：第一，实现了从流动性监管到流动性风险监管的转变。核心指标提出，流动性风险指标用于衡量商业银行流动性状况及其波动性，强调对风险的监测、评价和预警。第二，流动性风险监测的覆盖范围从存款兑付扩大到全部支付需要。流动性比例用于衡量商业银行流动性资产与流动性负债（不稳定的负债）的匹配情况，核心负债比例用于衡量商业银行负债（或者说资金来源）的稳定程度，流动性缺口率则用于衡量所持有的流动性资产是否足以覆盖可能出现的流动性缺口。这三项指标的着眼点均放到了整个资产负债表上，而不像1994年的资产负债比例管理办法只衡量存贷款的匹配程度。第三，将流动性监管和流动性管理结合起来。核心指标中的三项流动性指标都是成熟市场国家商业银行日常使用的流动性管理工具，银监会将其作为监管指标同时也有推动商业银行提高流动性管理水平的意图。自此，我国银行现代的流动性风险监管理念才真正得以确立。

流动性风险监管理念的确立

2005年的核心指标初步确立了我国的流动性风险监管理念，而从理念到制度形成又经历了一个十年。一方面，随着监管实践的不断深入，流动性指标体系得到进一步加强和完善。2005年后，银监会根据商业银行经营发展中的突出矛盾，先后引入了同业市场负债比例、存款集中度比例、重要币种单独的流动性指标等新的流动性指标，并对流动性缺口率等指标进行了细化和扩展，要求商业银行全面测算包含隔夜、7天、14天直至1年以上等多个时间段的流动性缺口，督促商业银行加强和改善流动性风险管理。另一方面，国际金融监管制度的变革也对我国流动性监管制度的建设产生了重大影响。2004年巴塞尔委员会发布第二版资本监管协议，在第二支柱下提出要对流动性风险进行计量，并计提资本覆盖流动性风险。这实际上对流动性风险监管提出了更高的要求，需要监管当局对商业银行的流动性风险管理架构、策略、政策、程序以及信息支持系统进行全面评判，衡量其流动性风险识别、计量、监测和控制的有效性。

在监管实践中，我们开始深刻感受到，商业银行全面的流动性风险管理理念、架构和流程才是防范流动性风险最为重要的基础。为此，经过几年的准备和反复论证，并借鉴巴塞尔委员会2008年发布的《流动性风险：管理和监管挑战》和《稳健的流动性风险管理和监管原则》，银监会于2009年制定发布了第一个专门的流动性风险监管规章，即《商业银行流动性风险管理指引》，要求商业银行建立健全流动性风险管理体系，对法人和集团层面、各附属机构、各分支机构、各业务条线的流动性风险进行有效识别、计量、监测和控制，并提出了一系列的定性指导意见，初步确立了流动性风险管理和监管的制度框架。

国际金融危机爆发后，加强流动性监管成为国际金融监管改革的重要部分。2010年12月公布的巴塞尔协议Ⅲ一揽子金融监管标准中，除资本监管标准外，还第一次引入了流动性覆盖率和净稳定资金比例两个流动性标准，前者将于2015年实施，反映商业银行在危机条件下应对短期（30天）流动性困难的能力，后者将于2018年实施，计量银行长期的期限错配情况。根据国际金融监管改革的最新进展，结合国情，特别是2013年“钱荒”以来我国金融市场发生的重大变化，银监会于2014年初发布了我国首个《商业银行流动性管理办法（试行）》（下称《办法》），并于2014年3月1日正式实施。

《办法》的颁布和实施将2009年的流动性风险管理指引上升为法规，标志着我国正式确立了流动性风险监管制度框架，对我国银行体系抵御流动性风险和维护金融安全将产生积极而深远的影响。《办法》总结了国内外流动性风险管理的经验与教训，借鉴了国际金融监管改革的最新成果，体现了以下八个方面的鲜明特征。

一是资产与负债相结合。《办法》提出了全面的流动性风险管理要求，要求商业银行建立与其业务规模、性质和复杂程度相适应的流动性风险管理体系，要求商业银行的流动性风险管理覆盖表内外各项业务，贯穿银行整个经营管理。例如，新提出的流动性覆盖率看起来只不过计算合格优质流动性资产与未来30天现金净流出量的比率，但实际上覆盖了整个资产负债表的短期流动性风险状况。流动性覆盖率指标中隐含了资产方和负债方全面的流动性风险信息，对商业银行全面风险管理提出了更高的要求。

二是定量与定性相结合。商业银行既要满足各项流动性监管指标提出的定量要求，又要满足包括流动性风险管理治理架构、策略、政策、程序和信息系统在内的定性要求。很多人关注《办法》规定的各项流动性监管指标和达标要求，这些指标也的确是《办法》重要的组成部分，但《办法》真正的精髓在于，在总结国内外流动性风险管理经验教训的基础上，第一次全面系统地阐述了流动性管理的基本要素：首先，《办法》给出了流动性风险的明确定义，更为全面准确地诠释了流动性风险的特征；其次，强调了流动性风险管理的法人责任，明确商业银行的董事会应承担流动性风险管理的最终责任；最后，对流动性风险的内控管理提出了全面要求，要求商业银行应当建立有效的流动性风险管理治理架构。

三是短期与长期相结合。流动性风险管理既要关注短期支付需要隐含的流动性风险，又要关注业务结构带来的长期流动性风险。《办法》引入的流动性覆盖率指标，主要强调短期的流动性风险管理，银行持有的合格高流动性资产能够应对持续30天的危机或其他压力情形。此外，本轮危机表明，如果一家金融机构中长期的资产负债结构不合理，那么短期的流动性覆盖率很难持续满足要求，因此国际上已明确将净稳定资金比例作为约束性指标，要求商业银行可用的稳定资金不低于业务所需的稳定资金（即净稳定资金比例不低于100%），强调资金来源的长期性和稳定性，约束部分金融机构过于激进的期限错配问题。我们也正在研究制定我国的净稳定资金比例的计算方法和参数口径，待未来成熟后作为长期流动性风险结构统一的监管要求，防止商业银行过度依赖同业和市场批发资金。

四是常态与压力情形相结合。《办法》要求商业银行的现金流预测和分析框架，应有效计量、监测和控制正常和压力情景下未来不同时段的现金流缺口，而且特别强调了压力情形下的流动性风险管理，这正是本轮国际金融危机的深刻教训和流动性风险管理的本质所在。《办法》要求商业银行在加强日间流动性管理，确保具有充足的日间流动性头寸和相关融资安排，满足正常支付需要的基础上，建立流动性风险压力测试制度，分析其承受短期和中长期压力情景的能力，并充分运用压力测试的结果，制定有效的流动性风险应急计划，确保可以应对紧急情况下的流动性需求。在定量方面，最为核心的流动性覆盖率也是压力情形下的流动性风险指标。

五是统一性与差异性相结合。《办法》适用于所有商业银行，并要求各类银行业金融机构加强流动性风险管理。与此同时，《办法》也赋予了商业银行更大的经营自主权，鼓励商业银行特色化经营、差异化发展。首先，允许商业银行根据其经营战略、业务特点、财务实力、融资能力、总体风险偏好及市场影响力等因素综合确定流动性风险偏好。其次，虽然银监会要求所有商业银行都要高度关注压力情形下的流动性管理，强调压力测试的常态化，但只对资产规模在2000亿元以上的商业银行适用流动性覆盖率达到100%的监管要求，意味着给予了小型商业银行更大的业务发展模式选择空间。

六是合规指标与监测指标相结合。《办法》在总结我国过去20多年流动性风险监管实践，借鉴国际金融最新改革成果的基础上，形成了一套相对完整、符合国情特征的流动性监管指标体系。过去20多年来，我国采用过的流动性监管指标达20多项，如果将这些指标均作为监管指标，无论对商业银行还是监管当局都是极大的负担，也是对监管资源的极大浪费。为此，我们进行了一次全面梳理，首先，淘汰了一批不适应现状的过时指标，如中长期存贷比等。其次，将仍然适用的指标分为两类：一类为监管指标，包括存贷比、流动性覆盖率和流动性比例三项指标；另一类为监测指标，包括流动性缺口率、核心负债比例等指标。其中对监管指标明确了达标比例要求，作为商业银行最低的流动性监管要求；而监测指标只作为商业银行和监管当局对流动性风险进行管理和监管过程中可供选择的手段，用于动态监测流动性风险状况，不做定量规定，努力达到防范风险与尊重商业银行自主经营的平衡。

七是水平与结构要求相结合。《办法》要求商业银行建立充足的合格优质流动性资产储备，这些资产应能够在压力情形（如危机时）下无损失或极小损失地快速变现，以满足各类支付需要，并明确了流动性覆盖率至少应达到100%的最低水平。然而，在《办法》的制定过程中，我们也面临着将哪些资产列入合格流动性资产范围的两难选择：口径过宽，审慎性受损；口径过窄又有可能造成大量资金追逐少量资产，反而降低市场的整体流动性。最终，我们采用了结构化的处理方案，将合格优质流动性资产按照流动性的不同分为三类。同时，为提高商业银行流动性储备的质量和变现能力，我们还对后两类资产提出了上限要求，两者合计不得超过全部合格优质流动性资产的40%，其中第三类资产不得超过15%。此外，在计算流动性覆盖率时，也要对后两类资产分别适用85%和50%的折扣系数，打折后再计入，以此督促商业银行更多持有高流动性的资产满足流动性监管要求。

八是单体性与系统性相结合。《办法》的着眼点是提高单体金融机构的流动性管理能力和加强应急预案建设，同时也从防范系统性风险的角度提出了更高的要求，如流动性覆盖率的实质是要求每家商业银行持有的流动性资产至少应能应对持续一个月的危机，这将大大降低整个银行体系的流动性风险。需要说明的是，《办法》在定性要求方面对商业银行的流动性风险管理体系建设提出了较高的要求，但在定量达标要求上，各项指标均只是最低监管要求，是我们防范系统性风险的底线。因此，各商业银行应当结合自己的流动性风险偏好和市场状况等因素，制定更高的符合自身经营特征的流动性管理目标。

主要挑战与改革方向

今年是《办法》实施的第一年，同时也很可能是我国货币市场流动性形势最为复杂的一年。我们不能期待一个《办法》就能解决我国银行流动性管理的所有问题，流动性监管实践必须妥善应对新形势、新变化带来的新挑战。其中，以下几个方面需要我们高度关注。

第一，市场流动性及其管理具有高度复杂性。货币市场流动性紧张是多种因素叠加的结果，它暴露了商业银行微观层面流动性风险管理的诸多缺陷。一方面，近年来我国经济金融环境出现了一些新的变化，如实体经济资金使用效率降低，银行资产流动性下降，整个银行体系期限错配程度增加，对货币市场资金依赖程度上升等因素，在客观上增加了流动性风险的管理难度；另一方面，商业银行在风险管理模式和风险文化方面存在的缺陷更应当得到我们的关注。首先，商业银行对外部环境发生的变化没有清晰、准确的判断，对流动性风险的管理也没有给予应有的重视。其次，部分商业银行的流动性风险管理体系与架构存在不足，总行未能全面汇总、监测和控制各分支机构和业务条线的流动性风险，“脚踩西瓜皮滑到哪儿算哪儿”的流动性风险管理必然会得到市场的惩罚。最后，部分商业银行，特别是中型商业银行的流动性管理策略过于激进，也反映了我国商业银行自我约束机制尚不完善，资产扩张和短期盈利冲动造成流动性风险管理的虚化和弱化，未能很好地平衡安全性、流动性和盈利性的关系。商业银行需要按照稳健、审慎原则，持之以恒地做好流动性风险管理。

第二，如何处理好加强流动性管理与促进商业银行转型发展的关系。我国经济发展方式的转变和经济结构的调整，以及利率市场化和直接融资市场的加快推进和发展，都对商业银行提出了加快转型发展的要求，在这一过程中，如何加强和改善流动性管理，对于成功平稳转型具有非常重要的作用。一方面，商业银行的转型发展对流动性管理提出了更高的要求，业务模式的变化将使流动性风险更为突出，流动性管理也会相应变得更加复杂。另一方面，加强流动性管理要求商业银行必须改变以贷款扩张实现利润增长的发展模式。与此同时，加强流动性管理与商业银行转型又具有内在统一性。加强流动性管理实质上是对法人治理架构和内部控制体系的更高要求，使商业银行能够更为及时、准确地发现、计量、管理和控制包括流动性风险在内的各类风险，这既是商业银行核心竞争力所在，也是商业银行成功平稳转型的基础。商业银行在发展转型过程中，既要高度重视流动性风险变化，也要通过加强流动性管理为转型创造有利条件和坚实基础。

第三，如何处理好商业银行流动性管理与金融市场发展的关系。商业银行的流动性风险管理需要高度关注金融市场的宽度与深度，金融管理部门也应制定和公布更为清晰的金融市场建设规划与时间表，形成稳定的市场预期。商业银行流动性管理的基础是对所有表内外项目不同时间段的合同期限错配情况和现金缺口情况进行准确的测算，并通过主动负债业务或出售流动性资产及时弥补资金缺口。无论是主动负债还是出售资产，都需要通过金融市场实现，而我国金融市场的宽度与深度仍有待于进一步拓展，商业银行对此应有客观清醒的判断和充足的准备。同时，各金融管理部门也应加快完善我国金融市场体系建设，提高金融市场的整体流动性。首先，应通过监管引导和市场选择相结合的原则，引导商业银行差异化发展，弱化银行的同质化行为，这是增强市场流动性的重要基础。其次，财政部门应进一步优化国债的期限结构，丰富高流动性资产的市场交易品种。再次，加快形成统一的债券市场，打通交易所市场和银行间市场，实现市场投资主体的多样性。最后，中央银行的货币投放渠道和流动性支持工具也应与培育金融市场，特别是拓展高流动性资产市场的宽度与深度统筹考虑。

第四，如何处理国际新指标与我国现行指标的关系。金融市场的发展和商业银行业务模式的变化需要我们重新审视存贷比等传统监管标准的作用。出于《商业银行法》的限制性规定等因素考虑，在《商业银行流动性管理办法（试行）》中，我们仍然将存贷比作为流动性风险监管指标之一。但从历史的回顾看，存贷比并不是一个完全意义上的流动性指标。1994年将存贷比引入资产负债比例管理，更多是将其作为强化商业银行自我约束机制的手段，而不是流动性管理要求。直到今天，存贷比起到的实际作用也主要是约束银行的信贷扩张，而不是流动性管理。也就是说，存贷比的存废问题不是一个流动性管理问题，而是信贷管理问题。为此，我们需要回答三个问题：一是放弃存贷比监管后，资本等监管指标和商业银行自我约束机制能否有效约束信贷扩张？二是是否允许不同业务模式的商业银行存在和鼓励市场细分，如专注或主要经营存款的银行、贷款的银行、中间业务的银行、财富管理的银行等？三是存贷比监管客观上起到了限制过度期限错配的作用，新的流动性指标，如净稳定资金比例能否有效填补取消存贷比指标后留下的空白？如果对这三个问题都能得出肯定的答案，我们就可以放弃将存贷比作为监管指标，而遵循国际惯例将其列为监测指标，进一步放松管制，释放金融活力。

第五，如何处理好商业银行自身的流动性管控与中央银行流动性支持的关系。防范危机的再次发生，就需要切实提高单体金融机构的流动性管理能力和加强应急预案建设，使其真正成为防范流动性风险的第一道防线，中央银行才能回归“最后贷款人”的职责。本轮流动性改革特别强调，无论是约束性指标还是监测性指标衡量的都是没有中央银行支持下的流动性充足水平。但是中央银行作为最后贷款者、货币政策执行者和金融稳定维护者，把控着整个市场流动性的总闸门，对商业银行的流动性管理具有很大的影响。因此，在流动性风险监管实践中，我们需要认真梳理哪些冲击应通过强化金融机构的流动性管理能力应对；哪些冲击需要由中央银行提供额外流动性支持来应对，提供支持的条件是什么，范围应多大，采取什么方式和工具。同时，要进一步提高宏观调控政策的前瞻性和透明度，完善调控手段和方式，稳定金融市场流动性预期，在维护金融稳定的同时，防范道德风险。这些课题仍需要不断的实践和更大的改革勇气来探索和解决。

第六，新形势下的流动性风险监管也对监管当局提出了新的挑战。坦率地讲，虽然银监会发布的《办法》对银行建立健全流动性风险管理体系提出了一系列的定性和定量要求，但在监管实践中，我们更多依靠几个监管指标进行流动性监管，对商业银行整体流动性管理框架、策略、政策、程序和管理工具的了解并不充分，对商业银行流动性管理的有效性并没有非常清晰、准确和全面的判断。实际上，流动性风险是渗透在商业银行整个经营管理之中的，监管人员需要全面了解和动态掌握商业银行的整个管理框架，才能理解和把握其流动性管理体系是否真正有效，这对监管当局无疑是很大的挑战，需要更多的资源投入和更有效的资源配置来加强和改进流动性监管。（完）

文章《中国金融》2014年第21期（本文仅代表作者观点）